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市域轨道交通时代来临！发改委三度发文力推市域(郊)铁路发展之二
一、发展市域（郊）铁路要重视交通、产业、空间的协同
《意见》强调市域（郊）铁路发展要面向新型城镇化建设需要，适应现代城市发展新要求。市域（郊）铁路通常位于城镇密集区域，与城市发展、与产业组织的关系密切，推进市域（郊）铁路发展不仅是要完善基础设施建设，还应该以城镇建设为载体、以优化功能分工和产业布局为目的，协调处理好发展过程中的交通、产业、空间关系。
（一）在规划层面做好引导统筹
加强规划指导是本次《意见》的重点内容。作为城市重要基础设施，市域（郊）铁路发展要以规划为先，充分协调各方需求，整合纳入土地利用总体规划和城市总体规划。
通过规划的协同，在顶层设计层面发挥市域（郊）铁路作为城市重要基础设施对于城市空间、功能布局的影响，加强对城市空间结构优化、产业布局调整的作用，做到交通、产业、空间的协同谋篇布局。
（二）强化综合交通体系中的地位
市域（郊）铁路是多元化综合交通体系的组成部分。向上要做好与重要交通枢纽的联系对接，包括接入机场航站楼、引入高铁枢纽等，通过无缝换乘等措施实现市域（郊）铁路与枢纽设施的整合。
在面向城市的布局方面，市域（郊）铁路线路要深入城市的核心内部，而不是隔靴搔痒，截止在外围郊区，要尽量避免多次换乘，提高门到门的出行效率。
市域（郊）铁路还要做好与其它集散交通方式的组织衔接，如《意见》明确提到，要统筹考虑与道路系统、公共交通系统、步行与自行车系统、停车系统等相关系统的协调，通过一体化的衔接提高城市交通资源的配置效率和城市交通系统的服务水平。
（三）做好沿线站场综合开发工作
市域（郊）铁路在站场综合开发方面具有较强的比较优势。由于位于大城市的外围地区，市域（郊）铁路的站场开发条件通常较好，既没有城市轨道在城市中心设站面临的设施已经建成、开发空间受限等困扰，同时这些地区也具备很好的人口集聚和产业吸纳能力。
《意见》明确要发挥综合开发效能，在市域（郊）铁路建设过程中深度整合站场综合开发，能够在优化城市整体空间结构、疏散中心城区人口、改善郊区开发利用环境、引导产业组织布局等方面发挥积极作用。
通过推动市域（郊）铁路站点与周边影响范围内土地开发统筹规划，推动市域（郊）铁路设施与公共服务设施、商业开发设施一体化建设，利用土地开发增值收益弥补轨道交通建设及运营成本，既能有助于实现市域（郊）铁路自身的投资与收益平衡，又能有利于实现沿线交通、产业、空间一体化发展。
二、发展市域（郊）铁路要以体制机制创新为动力
作为新事物，市域（郊）铁路在我国的发展模式与操作方式还面临进一步探讨。随着参与市域（郊）铁路发展主体的日益多元化和利益诉求的更加多样化，企业、公众对于参与轨道交通发展决策的积极性不断提高，多方协调需求更加迫切。
对此，《意见》强调以体制机制创新为动力，以典型示范工程为抓手，鼓励各地在具体的实践过程中趟出新路子。地方也应该结合自身情况特点，通过制度改革与体制机制创新为市域（郊）铁路发展提供深化支撑。
（一）探讨城市规划制度改革
当前我国城市规划更多强调对建设的规划设计，忽视运营管理和投融资等方面内容，缺乏更加全面的协调。
按照《意见》的要求，市域（郊）铁路作为与城市发展联系紧密的基础设施，需要城市规划就一体化开发需求制定相应的流程，并且通过规划制度的设计更大可能发挥对市场主体的激励作用。比如日本，在都市地区不动产开发中就提出集约化引导的容积率奖励概念，轨道站点及周边开发对城市建设带来较大的改善，项目开发商将得到突破法定容积率的额外奖励，由此促进轨道站、枢纽站与土地的深度融合。
（二）寻求土地出让制度创新
土地出让模式是制约市域（郊）铁路综合开发能否实现的关键。《意见》指出要按照《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》等相关政策做好对综合开发的支持。
借鉴城市轨道方面的经验，国内上海、深圳等城市就站点一体化开发与土地出让方式创新等做了一些探索值得吸纳，但是对比香港这些国际领先城市还存在差距。按照香港“轨道+物业”的开发经验，政府出资注入港铁，港铁按照商业准则实行市场化操作，通过政府特许的土地供应，形成土地溢价回收和分配，在这个过程中，通过提前收储、特许协议出让、土地分层出让等措施确保土地得到供应。
（三）做好投融资与商业模式创新
推动市域（郊）铁路发展要通过投融资机制和商业模式创新，更大程度发挥交通引导下的土地增值效益。一方面要如《意见》指出的拓展投融资渠道，另一方面可以参照商业运作办法推进市域（郊）铁路项目，比如积极发挥前期策划作用，为市域（郊）铁路及综合开发方案提供盈利保障。
同时进一步加强公私合营PPP方面的创新，通过加强政府信用、特许经营、商业纠纷仲裁等方面制度建设，探索灵活适用的运输服务价格形成机制和综合开发权益分配模式，吸引更多社会资本参与并助力市域（郊）铁路的发展。
三、准确把握市域（郊）铁路功能定位
从我国的情况看，专门从事旅客运输的轨道交通系统有高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、地铁（轻轨）四种。这四种轨道交通方式在社会化运输过程中，按照各自的技术经济特征和比较优势共同构成一个有机整体，是我国城镇化发展的重要交通基础。
城市轨道交通由市域（郊）铁路与地铁（轻轨）构成。市域（郊）铁路主要服务较短距离、大容量、便捷的旅客运输，并为城市市域范围内中心城区与周边城镇、外围组团之间旅客运输提供公交化公共交通服务。设计时速为120～160km/h，旅行速度较高。地铁（轻轨）主要服务城市中心城区，且速度相对要低。市域（郊）铁路功能体现在以下五个方面:
一是推动城镇经济社会发展。市域（郊）铁路对加快城市经济发展转型，伸展城市发展空间，协调市域各城镇发展、促进城市对外开放，提高城市竞争力等具有重要作用；
二是完善城镇综合运输体系。市域（郊）铁路对优化城镇综合运输结构，扩大交通运输能力，满足多样化运输需求，促进综合运输一体化，提高运输效率等具有重要作用；
三是扩大辐射半径。市域（郊）铁路较快的运营速度，可以缩短市域核心区至周边主要区域的时空距离，形成“一小时交通圈”，对增强中心城区的辐射作用，加强各区域、城镇之间的分工与协作具有重要作用；
四是保护中心城区。市域（郊）铁路可以减少进入中心城区的小汽车数量，对于缓解中心城区交通压力，改善居住条件，保护历史文化等具有重要作用；
五是引导城镇体系建设。市域（郊）铁路为市域土地开发创造了条件，可以引导城市规划和布局调整，对促进城镇体系的形成和完善具有重要作用。
市域（郊）铁路的建设要立足本地实际情况，着眼于城市的长远发展，贯彻落实国家区域发展总体战略、主体功能区战略、城镇化战略，建立与城市经济社会发展协调、运输组织合理、设施网络完善、快速便捷和可持续发展的运输体系，提高城市交通的基本公共服务能力，以优质高效的运输服务保障城市总体规划目标的实现。
市域（郊）铁路的发展要做到支持城市经济社会发展，提高城市的综合竞争能力；与城市发展相协调，支持城市空间布局和用地功能组织；提供优质高效的公交服务，引导形成合理的出行方式结构；与其他交通方式紧密衔接，协同发挥交通资源使用效率。
四、科学推进市域（郊）铁路发展
在新的形势下，市域（郊）铁路建设在发展理念、建设方式、运管模式、投资融资、标准体系等方面有许多问题需要探索和解决。指导意见已经给予了政策引导，要按照指导意见重点做好相关工作。
1重视规划编制和指导
当前我国许多城镇正处于向更大、更高级的城市发育和形成过程中，必须吸取过去城市发展圈城式、摊大饼式的惨痛教训。因此，在城市发展过程中，必须重视规划，用科学合理的规划来指导城市发展。交通对城市发展有着重要的引导作用，优秀的城市交通发展规划对未来城市发展至关重要。科学的城市交通规划首先要提高科学性和前瞻性。
不同的交通模式由于其本身性能不同，在引导城市发展过程中有不同的作用。规划的编制必须立足于基本的国情市情，准确把握经济社会发展的情况和趋势，体现城市发展的长远战略。要深入研究各种运输方式的现代技术经济特征，综合考虑各自的比较优势及相互间的互补性，结合城市总体规划的需要，寻找最佳的线网布局和各种运输方式协调发展的方案。要强化规划的指导性和约束力，规划确定后必须严格按规划组织和实施。
2加强建设前期工作
为加快推进市域（郊）铁路的发展，指导意见已经明确了规划项目管理分工与程序。规划审批后，当地政府应该精心组织好项目建设前期工作，做好土地利用控制，并根据城市发展的总体安排、客运需求以及资金筹集等情况，科学选择适应国情市情的铁路技术标准，统筹安排好项目建设时序，最大限度地发挥项目的效率和效益。
3尽可能利用好城市内既有铁路资源
许多城市尤其是特大、大城市如北京、上海、广州、武汉、重庆等都有大量的城市内既有铁路。随着铁路建设不断发展，城市枢纽内既有铁路的功能和作用也发生了变化，一些铁路可能闲置下来，一些铁路由于货运外迁而使能力得到大幅度释放，还有一些铁路通过优化运输组织也可增加运力。
因此，要在合理增量的同时，优先用好存量，通过对部分线路适当进行改造，充分挖掘枢纽内铁路富余能力发展市域（郊）运输，将城区内线路“以货为主”变成“以客为主”、“辐射外部”变为“服务城区”，以解决城市的市域（郊）运输问题。
4创新运营管理模式
市域（郊）铁路虽然在技术属性上与大铁路相近，但在经济属性上与城市轨道交通接近，主要为城市服务并具有很强的公益性。
指导意见就市域（郊）铁路运营管理模式提出了建议，内涵是要创新运营管理模式。例如可以采取一体化管理，即集建设、运营、沿线商业开发于一体的公司制模式；或者把建设、运营、沿线商业化开发分别由专业化公司承担。前者经营管理的成本较大，对公司管理水平要求高，后者机制则较灵活。不管采用哪种模式，都必须根据各个城市的具体情况合理选择。
对于经济发展水平高、投融资环境好、市域线网规模大、市场经营开发前景好的城市，可以组建一体化公司统筹市域（郊）铁路的建设和运营管理。为了节约成本，在前期线路较少时也可先委托铁路局等帮助运营。无论采取哪种经营管理模式，运输组织和服务理念一定要适应城市交通的特点，实行小编组、公交化运输。
5深化投融资体制改革
解决好建设资金是加快市域（郊）铁路发展的关键，必须要在投融资体制改革上迈出更大步伐，进一步拓宽融资渠道、创新融资机制。
政府除了加大资金支持力度外，可以引进社会资金，尤其在东部发达地区，可以通过引进企业资本、自然人资本等，共同参与项目的投资、建设、运营和管理等。即可以运用各种金融工具比如设立专项基金、发行债券、定向募集等筹集一定资金，还可以通过给予铁路沿线土地开发权吸引企业参与投资，有条件的还可以采用BOT、PPP等投融资模式。城市内如有可利用的既有铁路线，铁路部门也可以通过入股或置换给予必要的支持。
市域（郊）铁路由于公益特性，在票价上实行较低的政府指导价，尽可能贴近老百姓的生活，因此很难依靠自身的运输赢利。政府必须加大政策支持力度，比如用其他收益对运输企业予以补贴等，才能有利其可持续发展。
对于市域（郊）铁路，目前一些城市正在进行大胆尝试，并取得了良好效果。相信随着指导意见的发布，在一批示范项目的带动下，还会有更多的城市加入到这一行列，为加快推进城镇化、走中国特色城镇化道路作出应有的贡献。
我国市域（郊）铁路刚刚起步，发展理念、体制机制等还存在很多问题，未来发展需求大，《指导意见》的出台恰逢其时，对有序推进市域（郊）铁路发展具有重要意义。
