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市域轨道交通时代来临！发改委三度发文力推市域(郊)铁路发展之三
五、明晰重点，稳步推进市域（郊）铁路发展
2016年我国的铁路营业里程已经达到12.4万公里，长期的铁路瓶颈制约基本消除，铁路能力基本适应了经济社会发展需求。在一些超大城市和特大城市，已经有部分铁路线路出现区段能力富余、甚至有的线路停运或废弃。
基于此，在新建线路和利用既有铁路两种市域（郊）铁路建设方式上，《指导意见》提出要优先利用既有铁路资源，在充分利用既有铁路的基础上，有序新建部分线路。利用都市圈既有铁路的富余能力开行市郊列车，或者利用线路进行局部线路改扩建和车站改造，可以盘活既有闲置资源，节约工程投资成本，实现资源的集约节约利用。
如上海金山铁路支线始建于1975，主要服务于金山石化职工通勤和货运，上世纪末由于客货运量的大幅萎缩，金山铁路处于几近闲置状态并最终于2003年停运。上海市政府与铁道部共同投资约38亿元对既有金山铁路支线改建，并于2012年9月开通运营新的金山市郊铁路。金山铁路利用既有闲置的铁路线路进行改建，工程投资每公里不到1亿元，而新建线路的投资预计每公里在3亿元以上。
当然，都市圈的既有铁路是按其当时其承担的功能建设的，有些线路即使适当改建也未必符合市域（郊）铁路的需求特征、服务的空间范围、服务对象等的要求。中心城区与周边城镇组团之间也会有轨道交通线路的空白，在尽可能利用既有铁路的基础上，要通过有序新建部分线路来完善市域（郊）铁路网络。
《指导意见》提出分类次序推进大城市市域（郊）铁路建设。城区人口规模和经济发展水平是大城市建设市域（郊）铁路的基本需求条件。2015年我国市辖区人口超500万的特大城市有12个，其中人均GDP超万元的城市全部分布在京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝地区等经济发达地区。
《指导意见》针对不同地区，提出2020年的差异化市域（郊）铁路发展目标：在上述经济发达地区具备条件的大城市及以上规模的城市，市域（郊）铁路骨干线路基本建成；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动相关规划工作。
六、完善机制，务实推进市域（郊）铁路发展
市域（郊）铁路是公共交通的重要组成部分，公益性突出、社会效益显著。市域（郊）铁路建设投资巨大，为适应通勤需要一般运营采用低票价，因此市郊铁路的经济效益普遍较差，特别是远郊线路客流量少，且集中分布在上下班时段，运营的直接经济效益不好。
在我国，推进市域（郊）铁路健康发展，必须解决市郊铁路的建设资金，保障运营中的经济和财务可持续。《指导意见》直面发展障碍，从投融资体系、运营补偿机制、土地综合开发等方面，切实提出推进市域（郊）铁路可持续发展的体制机制。
市域（郊）铁路的公益性特征，决定了政府在其建设中负有重要义务。市域（郊）铁路投资大，在特定政策支持下可经营、可盈利，能够吸引社会资本投入。
《指导意见》强调加大政府资金投入支持市域（郊）铁路，同时鼓励建立多元化投融资体系，全面向社会资本放开市域（郊）铁路从投资建设到运营管理的各个环节，鼓励企业创新融资工具，支持各类金融企业、保险机构等以多种形式参与市域（郊）铁路的建设。
政府对市郊铁路企业承担公益服务责任、实施低票价等造成政策性亏损给予补贴，是欧洲国家采取的普遍做法。北京、成都、上海等城市在利用既有铁路线路或与铁路企业合作运营市域（郊）铁路中，探索出多种合作方式和运营管理模式，如政府购买服务、低票价补贴等。
《指导意见》借鉴了国内外经验，鼓励地方政府与铁路企业创新合作方式，实现双赢，明确了市域（郊）铁路的运营补偿机制。支持建立健全财政补贴、政府购买服务、土地综合开发收益补贴运营等机制，保障市域（郊）铁路企业的可持续运营。
为提高市域（郊）铁路的盈利能力，《指导意见》支持企业对市域（郊）铁路场站用地进行综合开发，提高项目运营收益；鼓励企业创新商业形式，通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等，构建综合开发溢价回收机制。
七、健全制度，科学推进市域（郊）铁路发展
我国的市域（郊）铁路发展还处于探索阶段，为确保市域（郊）铁路发展有法可依、有章可循，在已有的几条市域（郊）铁路建设运营经验和暴露出的问题基础上，《指导意见》提出健全项目审核、建立技术标准体系等制度，推动项目示范，科学推进市域（郊）铁路发展。
《指导意见》规范了市域（郊）铁路审核程序，明确了政府对市域（郊）铁路的项目管理制度。市域（郊）铁路作为地方事权，明确新建市域（郊）铁路的项目由省级政府审批，批复文件抄送国家相关部门；利用既有铁路发展市域（郊）铁路的规划由省级政府会同中国铁路总公司确定，涉及既有铁路改扩建的项目，按照现行规定审批。
目前市域（郊）铁路建设还缺乏工程技术标准，《指导意见》提出要建立市域（郊）铁路的技术标准体系。根据市域（郊）铁路的基本功能和大运量、快速度、通勤化的特征，《指导意见》提出市域（郊）铁路技术标准的功能性要求：如线路要连接沿线5万人口以上的城镇和旅游景点，以增强交通引导和提高客流聚集；车站要坚持设施简易、安全便捷，并且尽量设置于城镇中心，以实现旅客快进快出。对设计时速、站间距、敷设方式等提出了推荐而非强制性的要求，体现了一般性与灵活性。
我国运营中的市域（郊）铁路使用的是国家干线铁路车辆，如上海金山铁路租用上海铁路局的CRH2A动车组列车，北京S2线开行NDJ3“和谐长城号”内燃动车组。《指导意见》鼓励多种制式，推进新型装备研发，完善市域（郊）铁路列车谱系，建立具有国际竞争力的装备产业链。
制度建立来自实践的需求推动，制度完善来源于实践的总结提升。如前所述，我国市域（郊）铁路发展刚刚起步，《指导意见》推出了第一批市域（郊）铁路示范项目，通过这些示范项目的实践探索，形成可复制可推广的经验，是科学推进市域（郊）铁路发展的重要途径。
